Con circolare n. 6/E del 25 gennaio 2008 [1] l’Agenzia delle Entrate ha fornito i primi indirizzi operativi, diretti ad assicurare che l'azione di prevenzione e contrasto all'evasione si svolga senza soluzione di continuita'.

L’azione di controllo deve essere mirata, per individuare ed arginare i comportamenti  evasivi più significativi svolgendo insieme un’azione di contrasto e di deterrenza.  Tale azione deve essere fondata su approfondite analisi, anche locali, affinché  attraverso un’accurata selezione vengano individuate le posizioni che presentano un  elevato grado di rischio.  L’analisi territoriale è infatti elemento fondamentale di conoscenza della platea  dei contribuenti su cui operare e deve guidare le scelte nella formazione del piano dei  controlli.

Proprio al fine di attuare il potenziamento dell'attivita' di contrasto all'evasione sia come aumento dei controlli e delle verifiche che di recupero delle imposte evase, sono stati attuati alcuni cambiamenti nelle programmazione e nella consuntivazione dei vari processi che compongono il piano dell'attivita' del 2008.

Tali cambiamenti tendono a privilegiare soprattutto la capacita' di pianificare l'attivita' da parte di ciascun ufficio, avendo come parametro di riferimento la proficuita' del controllo.

In continuita' con gli indirizzi operativi forniti del 2007, la proficuita' dell'azione di contrasto all'evasione dovra' essere assicurata attraverso un attenta fase di selezione dei soggetti da sottoporre a controllo.

L'accurata analisi di ciascuna realta' territoriale condotta a livello locale unita agli elementi informativi presenti nelle banche dati a disposizione dell'Agenzia (ad esempio RADAR) nonche' alle risultanze di studi e analisi effettuate da altri enti (ISTAT, Banca d'Italia, Union Camere, ecc.) saranno gli strumenti ordinari, di cui le Direzioni regionali e gli uffici dovranno avvalersi al fine di individuare i fenomeni e le posizioni che presentano un elevato rischio di evasione.

In particolare con riferimento ai tre macro settore economici (servizi, manifatture e commercio) l'analisi sia per l'attivita' di verifica che per l'attivita' di accertamento di iniziativa, dovra' individuare i settori a piu' marcata presenza di fenomeni evasivi, al fine di un efficace ed efficiente allocazione delle risorse disponibili.

In ogni caso nella fase di selezione un'attenzione particolare dovra' essere rivolta ai comportamenti dei contribuenti con riferimento all'IVA, al fine di contrastare fenomeni fraudolenti e comunque caratterizzati da una crescita anomala di crediti utilizzati in compensazione o chiesti a rimborso.

Dall'analisi delle informazioni estratte dalle banche dati dell'accertamento relativi ai contribuenti che espongono crediti IVA emerge il rilevante incremento delle compensazioni dei crediti IVA rispetto a quello dell'IVA a debito, spesso non giustificato.

L'individuazione di posizione anomale con riferimento a tali parametri puo' rappresentare un utile criterio di selezione.

Inoltre, la consueta collaborazione tra area servizi ed area controllo degli uffici dovra' essere finalizzata a contrastare con immediatezza il fenomeno dell'indebita richiesta di rimborsi IVA, in ogni caso evitando la decadenza delle idonee garanzie prestate.

 Attivita' di analisi e ricerca Nel 2008 le strutture deputate all’analisi e ricerca dovranno proseguire nelle attivita' sviluppate nel corso dell'anno precedente. In particolare, le strutture di analisi e ricerca dovranno indirizzare l'attivita' nello studio della realta' economica territoriale per precostituire le condizioni ottimali per la conoscenza dei fenomeni locali di evasione ed elusione fiscale.

La conclusione dell'attivita' deve essere organizzata tramite l'elaborazione di specifici percorsi d'indagine e la predisposizione di segnalazioni qualificate, che ne consentano un'immediata utilizzazione agli uffici.

Anche nel 2008 – osserva la circolare n. 6/2008 - dovra' proseguire l'attivita' di contrasto in tema di frodi in materia di Iva, con particolare riguardo alle frodi intracomunitarie basate sulla interposizione di soggetti fittizi.

Al fine di ottimizzare l'azione di contrasto volta ad individuare i soggetti beneficiari delle operazioni fraudolente sara' indispensabile garantire il piu' stretto coordinamento tra gli Uffici locali coinvolti e agire in sinergia con gli uffici dell'Agenzia delle Dogane e i reparti della Guardia di Finanza.

L'individuazione dei soggetti "interponenti" dovra' essere perseguita anche attraverso l'utilizzazione sistematica della banca dati "Auto UE - Mercato parallelo" resa gia' disponibile dal 2006.

Tra le attivita' di prevenzione e contrasto alle frodi IVA, viene confermata anche per il 2008, in considerazione dei buoni risultati del 2007, l'attivita' di intelligence diretta ad individuare quei soggetti richiedenti nuove partite IVA che presentano elevati indici di pericolosita' fiscale.

L'attivita' di analisi e ricerca sara' finalizzata, inoltre, a far emergere le posizioni soggettive interessate da:- fenomeni evasivi e fraudolenti nel settore immobiliare e dell'edilizia; - fittizie residenze all'estero;- omessa dichiarazione dei redditi e dell'imposta sul valore aggiunto.

 Attivita' di cooperazione internazionale L'impiego della cooperazione internazionale dovra' sempre piu' divenire un ordinario strumento da utilizzare nell'attivita' di controllo, superando l'ambito del semplice scambio di informazioni. Nei casi in cui le operazioni sospette siano state poste in essere da operatori nazionali direttamente o indirettamente con soggetti residenti all'estero (appartenenti o meno agli Stati membri della Comunita' europea), come strumento di assoluto ausilio, dovra' essere attivata la mutua assistenza amministrativa attraverso l'Ufficio Cooperazione internazionale della Direzione Centrale Accertamento.

La richiesta di informazioni da parte delle autorita' fiscali estere deve innescare un'attivita' di intelligence per rivelare la potenziale diffusione in Italia di un determinato fenomeno evasivo. Va, inoltre, sviluppato l'ambito dei controlli multilaterali per far fronte a ipotesi evasive che abbiano corso in piu' paesi esteri.

Al fine di innescare un circolo virtuoso di flusso informativo con paesi esteri, gli uffici utilizzeranno lo strumento dello scambio spontaneo di informazioni, sia nel campo delle imposte dirette che in quello dell'IVA, qualora in sede di controllo emergano operazioni, tra contribuenti italiani e non residenti, che per dimensioni e natura possano essere di interesse per le autorita' fiscali estere.

 Indagini fiscali Nel 2007 l'Agenzia delle Entrate, consapevole della pericolosita' e del rischio insito nelle frodi e in tutti quei comportamenti che, forse piu' di altri si caratterizzano per pericolosita', insidiosita' e difficolta' di contrasto, ha effettuato specifiche scelte organizzativo-operative, con l'intento di garantire un'azione efficace abbandonando, ove necessario, le logiche operative sino a quel momento seguite legate alla competenza territoriale degli uffici.

Contro fenomeni ampi e trasversali diffusi sul territorio nazionale, quali quelli connessi alle frodi, l'Agenzia ha quindi ritenuto importante prevedere l'istituzione di una cabina di regia a livello nazionale con il compito di seguire in maniera piu' marcata soprattutto i fenomeni di portata ultraregionale e, per il livello regionale, un ufficio di coordinamento in ogni Direzione regionale.

L'esperienza dell'anno appena trascorso ha confermato che a fenomeni complessi, a volte molto articolati e sfuggenti, occorre rispondere con un'organizzazione flessibile, agile e in grado di intervenire con la massima tempestività, cercando di effettuare i controlli secondo una logica unitaria e non frazionata, che rischierebbe di far perdere il senso della complessità del tutto, ivi incluse le connesse implicazioni fiscali.

Nel predisporre l'attivita' del 2008 ci si dovra' dunque ispirare a questi criteri e alle indicazioni gia' delineate e l'impegno dovra' essere pertanto rivolto a:

1. acquisire una piu' puntuale conoscenza del territorio e dei settori a rischio, individuando gli ambiti di azione;2. sviluppare gli spunti di indagine emersi nel corso del 2007;3. garantire adeguate risorse per l'espletamento dell'attività sul territorio e adeguata formazione delle stesse, mettendo quanto piu' possibile a fattor comune l'esperienza acquisita;4. garantire adeguata comunicazione e condivisione tra l'Ufficio Indagini fiscali e gli Uffici Analisi e ricerca regionali;5. garantire un adeguato monitoraggio e coordinamento dell'attività.

 Piano delle attività istruttorie esterne nei confronti di soggetti di rilevante interesse fiscale La platea di soggetti interessati, compresa nella banca dati "grandi dimensioni", è costituita non solo da soggetti rilevanti dal punto di vista dei volumi d'affari, ricavi o compensi, ma anche piu' genericamente da soggetti di particolare interesse fiscale quali capo-gruppo, banche, assicurazioni ecc.

Nella linea di attivita' in argomento rientrano, inoltre, i controlli svolti nei confronti di soggetti aderenti all'istituto del consolidato nazionale.

In particolare, la programmazione considerera' un numero minimo di soggetti da controllare pari a 1.226, di cui almeno 496 con verifica. Quanto ai controlli sui soggetti che hanno optato per il c.d. consolidato nazionale si prevede un numero di interventi non inferiore a 912.

Con riferimento ai soggetti in argomento, l'attivita' per il 2008 sarà svolta sulla base delle seguenti indicazioni. In particolare:

-         sarà sostanzialmente mantenuto il livello dei controlli effettuati nel 2007 con riguardo ai soggetti che hanno optato per la tassazione di gruppo ai sensi degli artt. 117 - 129 del TUIR.;

-         si registrerà una modesta riduzione del numero delle verifiche di tipo più ampio, che sarà, peraltro, compensata dall'aumento dei c.d. controlli mirati, finalizzati ad individuare i soggetti da sottoporre ad attività ispettive in base a criteri di interesse fiscale solo su alcune limitate fattispecie, ritenute però di assoluta rilevanza (operazioni straordinarie, rapporti con l'estero, pianificazione fiscale aggressiva mediante l'uso di strumenti finanziari di ultima generazione, etc.).

 Le principali aree di intervento che dovranno essere valutate anche in funzione delle caratteristiche e delle specificità del contribuente, saranno tendenzialmente le seguenti:

- presenza di operazioni straordinarie;

- rapporti con soggetti non residenti ed in particolare:

- presenza di transazioni infragruppo con soggetti controllate e/o collegate non residenti al fine di evidenziare fenomeni di violazione della disciplina di cui all'art. 110, comma 7, del TUIR;

- presenza di partecipazioni di controllo e/o collegamento in imprese, società ed altri enti residenti o localizzati in Stati o territori con regime fiscale privilegiato secondo quanto previsto dagli artt. 167 e 168 del TUIR;

- presenza di componenti negativi derivanti da operazioni intercorse con imprese domiciliate in Stati o territori non appartenenti all'Unione Europea aventi regimi fiscali privilegiati ai sensi dell'art 110, commi 10 e 11, del TUIR;

- rapporti con società non residenti in cui si può ravvisare la presenza di fenomeni di esterovestizione, al fine di ricondurre a tassazione in Italia i redditi di soggetti apparentemente residenti all'estero;

- appartenenza a gruppi nazionali ed in particolare: esame del cd. transfer pricing interno; presenza di utili distribuiti da società ai sensi dell'art. 89, comma 2, del TUIR; presenza di plusvalenze conseguite soggette al regime della participation exemption ai sensi dell'art. 87 del TUIR ;

- presenza di componenti reddituali di particolare interesse quali: ingenti oneri straordinari; ingenti oneri finanziari; elevati costi per servizi; anomale variazioni e oscillazioni di fatturato nel breve medio periodo; presenza di significativi crediti IVA utilizzati in compensazione ovvero riportati al successivo periodo d'imposta, che appaiano particolarmente rilevanti e, in qualche modo anomali, in relazione all'attivita' svolta.

Piano delle attività istruttorie esterne nei confronti di soggetti diversi da quelli di rilevante e particolare interesse fiscale

Il piano in argomento riguarda unitariamente i soggetti diversi da quelli di rilevante e particolare interesse fiscale di cui al paragrafo precedente.

Gli interventi da porre in essere nei confronti di tale tipologia di contribuenti saranno diversificati sulla base delle seguenti modalita' istruttorie:

- verifiche;

- controlli mirati correlati a istruttorie esterne rivolte a specifici elementi;

- controlli nei confronti di soggetti che presentano indicatori di coerenza economica anomali sulla base dell'applicazione degli studi di settore.

In particolare, tali ultimi controlli saranno rivolti nei confronti dei soggetti che, nelle informazioni indicate nel modello dei dati rilevanti ai fini dell'applicazione degli studi di settore, hanno evidenziato incoerenze relative alla gestione del magazzino.

Si tratta delle stesse tipologie di incoerenza oggetto delle comunicazioni inviate ai contribuenti nel corso del mese di maggio del 2007.

L'esecuzione di tali controlli dovrà essere effettuata preferibilmente entro il prossimo termine di presentazione della dichiarazione.

Con riferimento al piano delle verifiche, che interessa contestualmente i soggetti tradizionalmente definiti di piccole e di medie dimensioni senza distinzione sulla base dei volumi d'affari, ricavi o compensi dichiarati, sono previsti tre distinti obiettivi in base ai macrosettori economici (servizi, commercio e manifatture).

Dal piano delle verifiche saranno, invece, di norma esclusi i soggetti esercenti arti e professioni per i quali è preferibile, laddove se ne rilevi la necessità di un'attività istruttoria esterna, l'utilizzo dell'accesso mirato.

In ogni caso l'inserimento delle posizioni soggettive nel piano delle verifiche e' subordinato ad una valutazione in ordine alla complessità dell'organizzazione dell'attività oggetto del controllo, tenuto conto del rapporto costi/benefici che caratterizza il caso concreto.

Una novità del 2008 è costituita dall'introduzione dei "controlli mirati" nella linea di attività in argomento.

Si tratta del medesimo strumento istruttorio previsto nel 2007 per i soggetti di rilevante e particolare interesse fiscale ed il suo utilizzo, finalizzato all'esame di alcuni specifici fatti o elementi (quali, ad esempio, operazioni straordinarie, componenti positivi o negativi di particolare rilevanza, utilizzo di perdite), dovra' essere indirizzato esclusivamente al controllo dei soggetti di medie dimensioni.

Il numero complessivo di controlli mirati e verifiche da effettuare nei confronti dei soggetti di medie dimensioni dovra' tendere a perseguire, tenuto conto delle peculiarita' territoriali, la ciclicita' dei controlli prevista dall'art. 42 della legge n. 388 del 2000 (1).

La selezione dei soggetti, da effettuarsi nella puntuale osservanza del principio della proficuità comparata secondo le indicazioni esposte nella premessa, orienterà l'attività nei confronti di posizioni con crediti IVA (dichiarati a rimborso, utilizzati in compensazione ovvero riportati al successivo periodo d'imposta) che appaiano particolarmente rilevanti in relazione all'attivita' svolta.

Al fine di contrastare fenomeni evasivi in materia di IVA, la selezione privilegerà', inoltre, le posizioni:

- in relazione alle quali, nell'ambito dell'attività di intelligence, siano stati rilevati comportamenti fraudolenti;

- che presentino dichiarazioni con un ammontare di fatturato non coerente con l'ammontare degli acquisti e della manodopera impiegata;

- che presentino l'esposizione di crediti IVA apparentemente non coerenti con i dati economici dichiarati e con i regimi normativi applicabili.

La selezione considererà, infine, i soggetti con riferimento ai quali l'attività di intelligence abbia condotto alla predisposizione di segnalazioni con riferimento al settore immobiliare ovvero abbia rilevato fenomeni evasivi ed elusivi che interessano rilevanti operazioni economiche societarie.

Per i contribuenti che si collocano al di sotto della soglia dei 5.164.570 euro di volume d'affari, la selezione terra' conto dei criteri indicati con riferimento al contrasto dei fenomeni evasivi in materia IVA e nel settore immobiliare nonche delle risultanze degli studi di settore che evidenzino soggetti che:- pur essendo congrui e coerenti risultino meritevoli di controllo in ragione dell'abbattimento emergente dall'evoluzione del trend dell'ammontare dei ricavi e dei compensi dichiarati;- presentino incoerenze indicative di fenomeni evasivi.

 In generale, l'attività di verifica riguarderà la complessiva posizione fiscale del contribuente ed avrà ad oggetto, di regola per il primo semestre 2008, il periodo d'imposta 2005.

La scelta di indirizzare ovvero di estendere il controllo verso una diversa annualità deve essere dettata da una effettiva esigenza d'indagine collegata alla proficuità dell'attività da svolgere o finalizzata alla repressione dei fenomeni fraudolenti.

Ai fini della programmazione dell'attività di verifica, le Direzioni regionali e gli uffici terranno conto anche dei contribuenti aventi la sede amministrativa o il luogo di svolgimento dell'attività nei propri ambiti territoriali, anche se con domicilio fiscale in ambito territoriale diverso.

Per quanto concerne le modalità di esecuzione delle attività istruttorie esterne, gli uffici – che opereranno nella piena osservanza dello Statuto del contribuente - al fine di contenere la durata dell'intervento, orienteranno il controllo verso gli aspetti più significativi e rilevanti sotto il profilo fiscale, e,  sussistendone i presupposti, rileveranno il personale presente al momento dell'accesso, individuando, altresì, le mansioni svolte, la data di inizio e la natura del rapporto contrattuale (al fine di raffrontare i dati acquisiti con quelli risultanti dai libri e dalle scritture obbligatorie.

 AccertamentiIl piano di controlli per il triennio 2008-2010, definito in attuazione dell'art. 1, comma 345, della legge n. 244 del 2007, prevede l'esecuzione, nell'anno 2008, di almeno 394.000 accertamenti suddivisi tra le seguenti tipologie di controllo:1. accertamenti di iniziativa dell'ufficio nei confronti dei soggetti esercenti attività d'impresa nonchè arti e professioni;2. accertamenti, anche nei confronti dei soggetti esercenti attività d'impresa nonchè arti e professioni, collegati a verbali di verifica dell'Agenzia o a verbali di verifica generale, parziale o specifica della Guardia di Finanza;3. altri accertamenti ordinari (parziali, altri redditi, sostituto d'imposta, partecipazione, crediti d'imposta);4. accertamenti da studi di settore gestiti dalla procedura GIADA;5. accertamenti di atti e dichiarazioni soggetti a registrazione.

Nel numero sopra indicato non sono compresi gli accertamenti parziali automatizzati, di cui all'art. 41-bis del D.P.R. n. 600 del 1973, e gli atti di contestazione.

 Accertamenti di iniziativa dell'ufficio nei confronti dei soggetti esercenti attività d'impresa nonchè arti e professioniIl piano dei controlli definito in attuazione dell'art. 1, comma 345, della legge finanziaria 2008, ha previsto l'obiettivo di 95.000 accertamenti d'iniziativa degli uffici nei confronti dei soggetti esercenti attività d'impresa nonchè arti e professioni.

In sede di predisposizione del piano annuale dei controlli si terrà conto:- delle posizioni soggettive per le quali gli uffici hanno a disposizione significativi elementi informativi in ordine all'omessa presentazione delle dichiarazioni;- delle posizioni soggettive appositamente segnalate mediante elenchi inviati dalla Direzione Centrale Accertamento;- delle posizioni soggettive e delle annualita' di imposta, per le quali gli uffici hanno a disposizione: a) segnalazioni qualificate predisposte nell'ambito dell'attivita' di intelligence, in particolare con riferimento al settore immobiliare; b) segnalazioni rese disponibili attraverso le applicazioni informatiche che gestiscono le liste centralizzate.

L'attività, nel rispetto del principio della proficuità comparata, si orienterà in particolare nei confronti di:- posizioni soggettive che presentino crediti IVA (dichiarati a rimborso, utilizzati in compensazione ovvero riportati al successivo periodo d'imposta) che appaiano particolarmente rilevanti in relazione all'attività svolta;- posizioni soggettive che operano nel settore economico dei servizi, delle manifatture o del commercio presentando nel contempo un elevato rischio evasione.

Per quanto riguarda i soggetti per i quali sono applicabili gli studi di settore, la selezione terrà conto dei contribuenti che:- presentino incoerenze sintomatiche di fenomeni evasivi;- pur essendo congrui e coerenti con le risultanze degli studi di settore, risultano meritevoli di controllo in ragione dell'appiattimento emergente dall'analisi del trend dell'ammontare dei ricavi e dei compensi dichiarati.

Si evidenzia che il comma 366 dell'articolo 1 della legge finanziaria per il 2008 ha previsto, a partire da quest'anno, che l'Agenzia delle Entrate e la Guardia di Finanza destinino una quota della propria capacità operativa alla realizzazione di controlli nei confronti di soggetti esercenti "commercio al minuto ed attività assimilate", che effettuano le cessioni di beni e le prestazioni di servizi tramite distributori automatici.

Nella selezione dei contribuenti da inserire nel piano annuale dei controlli, inoltre, sarà riservata un'attenta considerazione alle posizioni soggettive caratterizzate da informazioni in ordine alla esistenza di evidenti manifestazioni di capacità contributiva incompatibili con i redditi dichiarati, utilizzando il cd. Redditometro ( cfr. circolare n. 49/E del 9 agosto 2007).

Nell'ambito del settore registro, sono confermati gli indirizzi forniti nel corso del 2007 con riferimento all'attivita' di accertamento degli atti di cessione e conferimento di terreni edificabili nonchè di cessione d'azienda.

Ai fini della selezione dei suddetti atti, gli uffici utilizzeranno le liste predisposte centralmente.

L'attività di accertamento riguarderà, inoltre, le dichiarazioni di successione e gli atti di donazione.

Proseguirà, infine, l'esame delle posizioni interessate dall'omessa registrazione di contratti di locazione, utilizzando, ai fini della selezione, le apposite applicazioni informatiche di supporto.

In generale gli uffici nell'esecuzione dell'attività di accertamento dovranno:

- programmare ed effettuare gli atti istruttori in relazione alla tipologia di posizioni selezionate ed alla concretezza degli elementi di rilevanza fiscale disponibili valutando al contempo la complessità dell'organizzazione dell'attività del soggetto controllo, tenuto conto del rapporto costi/benefici che caratterizza il caso concreto;- programmare un adeguato livello di utilizzo degli strumenti di definizione in via amministrativa dell'obbligazione tributaria previsti dagli articoli 5 e 11 del decreto legislativo n. 218 del 1997;- ricorrere all'accertamento parziale, sussistendone i presupposti normativi;- formulare richieste di informazioni alle Autorita' fiscali estere, nell'ambito della cooperazione internazionale, ogniqualvolta le caratteristiche del controllo lo richiedano;- operare, come di consueto, nel rispetto del disposto dell'articolo 12, settimo comma, della legge n. 212 del 2000;- incrementare l'utilizzo delle indagini finanziarie.

Il ricorso a quest'ultimo mezzo istruttorio, reso peraltro ancora più funzionale a seguito dell'attivazione dello "Archivio dei rapporti finanziari" che consente di mirare le richieste agli operatori finanziari evitando invii generalizzati a tutti gli intermediari, si è rilevato particolarmente efficace nell'ambito dell'attività di controllo sostanziale.

Il ricorso alle indagini finanziarie dovra' considerarsi necessario per i controlli di iniziativa nei confronti delle posizioni ritenute a più alto rischio di evasione e di quelle per le quali sono particolarmente penetranti ed incisive.